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Os Superávits Primários, Os Mitos e o Aumento da Pobreza

Por Érika Leal* e Guilherme Henrique Pereira**


O indicador tão presente nas conversas sobre a economia é resultado de um cálculo muito simples: basta diminuir das receitas do Governo as despesas, se a diferença for positiva, chamamos de “superávit” e se for negativa chamamos de “déficit”, ou “resultado positivo” e “negativo”. Existem outros métodos para este cálculo, porém todos procuram medir eventuais vulnerabilidades das finanças públicas e possíveis contribuições delas para a dinâmica da economia. Aqui não temos problemas. A polêmica começa na interpretação de significados e para que serve tal indicador. É isso que pretendemos discutir neste artigo.

Primeiro devemos compreender que os impostos arrecadados anualmente pelos Governos têm a finalidade de atender as demandas da população e que devem ser devolvidos o mais rápido possível na forma de serviços e infraestrutura. A determinação da receita depende de muitas variáveis e os gastos dependem da competência dos governantes. Portanto, só por coincidência pouco provável teremos uma situação de resultado zero. Logo, é normal ter resultados positivos e negativos. O que pode indicar anormalidade é a continuidade por vários anos de superávit ou de déficit. 

Outra questão importante a ser considerada nesta discussão é que cabe interpretações e utilidades diferentes para este indicador quando ele se refere a um governo nacional que opera a política econômica e governos subnacionais que não têm competência na implementação da política macroeconômica – monetária, fiscal, cambial, etc. -  O foco deste artigo é problematizar as interpretações do indicador no âmbito das finanças estaduais. Em outras palavras, implicações do indicador para a dinâmica dos preços ou para a taxa de crescimento não serão abordadas.

Assistimos anualmente a uma desmedida expectativa de Governadores com a divulgação do relatório do Governo Federal que como credor de financiamentos analisa a capacidade de pagamento de seus devedores e os classifica com notas que variam de “A” a “D”. Receber a nota “A” torna-se motivo de publicidade como se esse indicador por si só sinalizasse uma boa qualidade da Gestão. Nada mais enganoso e há vários caminhos para mostrar este equívoco. De fato, ao que tudo indica os Estados com altos superávits são os que apresentam incompetências no atendimento das demandas. Isso faz todo sentido, pois se gastou menos do que deveria, atendeu relativamente menos às carências da população. 

Na tabela 1, a seguir, mostramos os estados com superávits acima da média em 2019 e respectivos percentuais da população pobre nos anos de 2019 e janeiro de 2021, bem como a variação entre estes dois anos. Da mesma forma, a tabela 2 mostra os mesmos indicadores para os estados com superávits abaixo da média. 
A simples observação das informações mostra que o grupo de estados com maiores superávits per capita e com as melhores notas na avaliação financista são aqueles que apresentaram tendência mais acelerada de aumento da pobreza; o contrário se pode dizer dos estados com menores superávits per capita e as piores notas.



Os registros estatísticos apresentados e dentro das limitações deste artigo, é possível afirmar apenas que são úteis para sugerir a necessidade de ampliar o número de anos observados para que seja possível confirmar a hipótese levantada. De qualquer modo, parece que já está claro que a perseguição de metas de superávit é inaceitável diante de parcelas tão significativas da população na faixa da pobreza. Evidente que sobressai desta reflexão a pergunta sobre as causas de consolidação do mito de que gerar superávit tem algo a ver com competência de gestão, quando assumimos que o propósito dos Governos é o bem-estar da população.

No campo do noticiário econômico o mito já está consolidado há mais tempo, ao ponto de parecer muito natural as afirmações categóricas que ouvimos diariamente nos jornais, e às vezes em até algumas faculdades na periferia do mundo científico da economia política. Tão difundida ao ponto do professor José Luis Oreiro (Universidade de Brasília) já ter formulado a hipótese de que os brasileiros vivem em uma realidade paralela ao resto do mundo, forjada no desconhecimento dos progressos nas pesquisas em ciências sociais, especialmente em economia política.

Já propalado há bastante tempo é o mito de que os Governos não podem gastar mais do que arrecadam, porém agora com mais frequência neste momento em que a porta de saída da crise sanitária e econômica que vivemos, passa necessariamente pelos gastos e investimentos dos governos. A afirmação básica (mentira, nas atuais circunstâncias) é de que a geração de déficit implicará em dívida pública e que isso é inflacionário. O pior é a ilustração adotada para explicar o problema: “os governos são como a nossa casa, não podemos gastar mais do que ganhamos”.
Ainda não se sabe até onde as afirmações têm base na ignorância ou na defesa de interesses do sistema financeiro. Falemos primeiro da ilustração. A nossa casa não pode ser comparada de forma alguma com um governo por muitas razões. Primeiro, o chefe de família não tem a prerrogativa de emitir dinheiro, ele simplesmente está no mercado vendendo sua força de trabalho para trocar por mercadorias que necessita; o dinheiro para ele é finito e apenas meio de troca; segundo, ele não tem a responsabilidade de fazer política econômica; terceiro, os cidadãos quando querem “investir” (comprar um carro, uma casa, etc) precisam guardar dinheiro para tanto (pagar à vista ou ter fundos para pagar a prestação do empréstimo) e sua renda é limitada pelas horas de trabalho que vende. Ao contrário, os governos têm a responsabilidade de fazer política econômica, ou seja, o seu maior ou menor gasto tem efeitos sobre a dinâmica da economia como um todo e sobre a distribuição do resultado da atividade econômica entre as pessoas. Há sempre demandas não atendidas em saúde, educação, infraestrutura e desenvolvimento tecnológico, portanto, governo, deve gastar tudo que arrecada; poupança de governos significa, prejudicar a geração presente, deixando de atender carências de hoje, para (talvez) beneficiar gerações futuras. Logo, não faz sentido os governantes realizarem superávits, quase sempre expressos em elevadas aplicações financeiras (reservas). As gerações futuras devem ser beneficiadas pelos resultados dos investimentos públicos realizados com preços de hoje; não é eficiente que recebam carências acumuladas que necessitarão de muito mais recursos para superação. Outro diferencial muito importante: as receitas dos governos dependem diretamente da atividade econômica, quanto maior o PIB, maior a arrecadação. Quando o Governo realiza gastos (construir uma estrada, por exemplo) as empresas fornecedoras empregarão pessoas que por sua vez irão ao mercado comprar bens, é essa circulação que faz a economia crescer e fugir das crises.
Comentemos um pouco o outro mito, que exige um argumento ligeiramente mais complexo. Os déficits públicos geram inflação? O debate sobre este ponto vem de longe e é muito mais extenso, mas, façamos uma simplificação compatível com o espaço que temos aqui. Os déficits poderão ter consequências sobre o nível dos preços quando a economia já estiver a plena atividade. Nesta situação, os governos devem ter maior cautela e o cuidado na escolha de onde gastar suas receitas que devem estar em alta, acompanhando o nível de atividades. Procurar, os setores da economia ainda não aquecidos. No Brasil estamos com recessão ou baixo crescimento desde 2014, então, os gastos públicos não afetarão o nível dos preços. Exatamente o contrário. É hora de os governos turbinarem seus investimentos, até com endividamento, para que os seus fornecedores ao produzirem possam empregar mais; menos desempregados, mais consumidores no mercado. Maior PIB, maior arrecadação, compensando, no segundo momento, os gastos realizados. De outro modo, cortar gastos, como quer o Guedes, vai definitivamente em sentido de aprofundar a crise.

E quem são os divulgadores dos mitos?

Um perfil de gestores e economistas que chamamos de “financistas”. Eles entendem que o mercado tem mecanismos de auto-regulação e basta que os governos não atrapalhem com suas políticas. Deve manter o custeio e o investimento públicos bem contidos e, se possível, abaixo da receita arrecadada. Superávit e aplicações financeiras elevadas para garantir qualquer eventualidade tem efeitos positivos sobre ânimo do empresariado para implementar novos projetos e manter o nível elevado do investimento. Nenhuma preocupação com as necessidades da população, com o nível da renda pessoal e com o nível de emprego ou com aumento da parcela da população na pobreza. 
O foco é maximizar os saldos positivos do fluxo de caixa. No limite, o financista gostaria que o Governo minimizasse até os serviços essenciais para que a robustez das aplicações financeiras do governo possibilite, por um lado tranquilidade e garantia de cumprimento das pequenas despesas de governo e, por outro, demonstrasse para o mercado o afastamento de qualquer possibilidade de aumento de impostos e garantia de pagamentos de compras sempre em dia. Apreciam a defesa de fundos previdenciários, com elevadas reservas, criação dos chamados “fundos soberanos” e outras preciosidades mitológicas semelhantes. O ajuste fiscal, restrito ao corte de custeio e investimentos, mas, nunca o atraso de pagamentos de compromissos com o mercado financeiro, é o que consideram como qualidade das políticas governamentais e os governantes que seguem por esta cartilha são avaliados como competentes e fazem jus a uma nota “A”.

Embora minoritários, especialmente quando falamos de Brasil, na contraposição temos os profissionais cujo perfil chamamos de "progressistas". Para estes, os Governos existem para além da prestação dos serviços essenciais – saúde, educação e segurança –; o combate à desigualdade pode ser considerado a meta síntese, pois consideram que ela é obstáculo ao desenvolvimento e é geradora de crises. Entendem também que os Governos têm uma funcionalidade decisiva na promoção do investimento que é a variável chave do sistema capitalista. Cabe a ele gerar as condições necessárias à manutenção dos investimentos privados em níveis elevados, bem como os investimentos públicos. E ainda compensar o fluxo de investimentos sempre que em condições desfavoráveis o investimento privado se retrair. Entendem que os fluxos financeiros se ajustarão no médio prazo sem nenhuma consequência desastrosa para os níveis de preço, incluindo taxa de juros, ou para a retração da atividade privada. Ao contrário, entendem que o fluxo de investimento financiado em períodos de crise com déficit/endividamento, manterá o nível de emprego, consequentemente, renda e consumo em níveis suficientes para atrair o investimento privado, consolidando a demanda agregada em nível adequado para uma taxa de crescimento positiva e ascendente. O objetivo da política governamental é maximizar o atendimento das necessidades da população, da renda e do emprego.

Lamentavelmente é evidente, de novo, principalmente no Brasil, a predominância do perfil financista nos governos federal e estaduais.  Deste modo, não é possível esperar que sejam formuladas políticas ativas de recuperação da economia e com viés de redução da parcela da população classificada na faixa de pobres.

*Professora, Doutora em Engenharia de Produção.
**Professor, Doutor em Ciências Econômicas.


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COMENTÁRIOS

  • Postado por: GUILHERME NARCISO DE LACERDA
    20 NOV. 2021 às 15:40

    O artigo da Profª Erika Leal e do Profº Guilherme Pereira tem várias razões para ser comentado e valorizado. O texto debulha o tema da gestão fiscal dos governos subnacionais e demonstra que o conceito de superávit fiscal não deveria ser incensado como é hoje em dia, nos tempos de predomínio de discursos políticos e econômicos rasos, que não prezam por ir além do que o senso comum midiático impôs como verdades absolutas. É bom lembrar que o conceito de superávit primário é uma fruta que só existe por aqui. A contabilidade pública nacional foi sendo moldada nas últimas três décadas (tempo da redemocratização) para tornar intocável os debates em torno dos juros da dívida pública. Assim, a equiparação do montante de despesas orçamentárias, exceto juros, com o total de receitas públicas foi trabalhada de forma ardilosa, incutindo nos corações e mentes de todos que o melhor para o gestor público é gerar superávits altos para não comprometer a acumulação financeira. Uma estupidez que analistas da mídia dominante e representantes dos circuitos financeiros souberam travestir de verdade absoluta. Só de enfrentar esse tema, o artigo já demonstra o seu valor. Mas, além disso, há nele um embrião de pesquisa que deveria ser aprofundado. O esforço de associar os níveis de pobreza de estados da federação com os números de sua gestão fiscal estimula a continuidade de análises, e isso não é pouco. É oportuno realçar, como os dois autores lembram, o argumento mítico que prevalece na maioria dos cursos de economia (e áreas próximas) sobre conceitos econômicos e o endeusamento do neoliberalismo. Para não ir longe fiquemos com as comparações de resultados orçamentários públicos com orçamentos domésticos. É grotesco constatar muitos analistas - que também se dizem professores – escrever diagnósticos tão bobos com ares de lógicas robustas. Chega a ser irritante ver essa argumentação cair no senso comum de empresários, gestores públicos ou privados e profissionais em geral. A comparação é tão fácil de ser assimilada quanto ela é falsa, ingênua, e camufla os mecanismos de funcionamento da economia moderna. O artigo enfrenta este debate e se posiciona como um marco contra a corrente. Eles estão certos. E para os que ainda embarcam naquelas falsas lógicas fica aqui uma máxima do singular economista Michael Kalecki, que nos brindou com a frase de que “os capitalistas ganham o que gastam, enquanto os trabalhadores gastam o que ganham”. Para aqueles que não alcançaram a dimensão do argumento recomenda-se que se abram para o debate e para a reflexão. A primeira lição a recordar está lá nos princípios de macroeconomia e da contabilidade nacional; sugere-se conhecer as existências e os conceitos de “multiplicador fiscal” e “multiplicador keynesiano”. Isso não é exigir muito. A dinâmica econômica não é asséptica e simples como os discursos vazios dos falsos entendidos do dia a dia fazem crer. É essa a seara que o artigo enfrenta e chama ao debate. Que os dois autores avancem em novos textos, aprofundando os temas lançados.
  • Postado por: Roberto
    13 NOV. 2021 às 07:45

    Esclarecedor !!!
  • Postado por: Ricardo Coelho dos Santos
    12 NOV. 2021 às 08:48

    Perfeito! Há uma ilusão de que todos empresários e financistas em geral serão bons gestores públicos. Por outro lado, muitos gestores públicos estão mais preocupados com seu curral do que com a fazenda inteira, buscando garantias ilusórias de permanência. Infelizmente, os financistas, empresários e o povo do curral berram mais alto que a real necessidade de uso racional e justo do capital. A discussão sobre a PEC dos precatórios é a prova disso.
  • Postado por: Alvaro Junior
    11 NOV. 2021 às 21:47

    Formado em meio ao “liberalismo chicaguense”, é inimaginável ver Guedes seguir qualquer ponto da cartilha keynesiana sobre o papel decisivo o papel do gasto governamental para alavancar o investimento privado e retomar mais rapidamente o caminho do crescimento. E nessa perspectiva, o artigo chama atenção para o fato de que não se trata de geração de déficits para financiar gastos públicos visando retomar os investimentos privados, mas sim, de gerar superávits, pois este tornou-se parâmetro do Tesouro para avaliar a boa gestão financeira de governos subnacionais. Um critério absurdo. Como denuncia o artigo, tudo para favorecer o capital financeiro, garantindo-lhe a matéria prima para sustentação de sua dinâmica de lucros absurdos: o dinheiro, principalmente advindo do setor público. Nesse contexto, o pobre que se “exploda”. O capitalismo pavimentado pelo liberalismo regido por interesses do sistema financeiro é o pior dos mundos, assumindo, do ponto de vista social, traços do ideário “malthusiano” e, porque não, “hayekiano” . Do primeiro, deduz-se que o pobre é um mal para o desenvolvimento da sociedade, pois ao não ter renda suficiente para sobreviver, iriam recorrer ao Estado, o que implicaria em gastos e redução de superávits e menos dinheiro disponível no sistema financeiro. Enfim, os “ricos capitalizam seus recursos, os pobres consomem tudo” (entrevista de Guedes à Folha de SP – 19/nov/2019). No segundo caso, temos uma pitada hayeckiana,, que vê benefícios na existência da pobreza, pois o receio de chegar a tal situação, faz com que trabalhadores com baixos salários, busquem melhorar suas aptidões, tornando-se mais produtivos, Por fim não poderia deixar de comentar que o artigo esclarece o quanto “esdrúxulo” é o argumento do governo justificando o corte de gastos para evitar déficit público como se fosse uma casa qualquer. Na verdade, mostra toda a falta de respeito do governo para com o povo brasileiro. enquanto cidadãos, como se fosse um bando de imbecis. Uma afronta à cidadania.
  • Postado por: durval
    10 NOV. 2021 às 11:42

    Prezado Guilherme , parabéns pela contribuição. Excelente reflexão, sem dúvida vai ajudar aos gestores nas suas ações junto a sociedade. Obrigado. Abraços
  • Postado por: José Eduardo
    09 NOV. 2021 às 19:01

    Artigo BRILHANTE!!!!! Dose necessária de lucidez e realidade. Pena que não é pensamento majoritário. Não posso entender que a escolha pela miséria pode gerar prosperidade. Parabéns aos articulistas.
  • Postado por: ERLON JOSE PASCHOAL
    09 NOV. 2021 às 12:09

    Muito bom, Guilherme, esta explanação nos ajuda a entender as falsidades propagadas por governantes inescrupulosos. É claro que o tal do “ajuste fiscal” e a obsessão pelo superávit favorece sobretudo aos bancos. E como dizia o Darcy Ribeiro – a pobreza aqui é um projeto, afinal os lucros excessivos, os baixos salários, o desemprego, a desvalorização da moeda, a dolarização de determinadas atividades econômicas, a inflação de volta, a elevação desenfreada dos preços, o fim das políticas inclusivas, a extinção do Bolsa Família e outras cositas más fazem parte da política deste governo de concentrar renda, aumentar a miséria, entregar de bandeja as empresas e bancos nacionais – com a Petrobras e o Pré-sal na dianteira - e fazer do país uma terra arrasada para quem vier depois. Considero isso algo friamente calculado pelos mentores neoliberais extremistas. E tem toda a razão: comparar o governo a uma casa ou a uma empresa, é ridículo, serve apenas para enganar os incautos. Bem, você entende de economia bem mais do que eu. Falo apenas como um cidadão.
  • Postado por: ANDRE LUIZ MOREIRA
    08 NOV. 2021 às 19:43

    muito bom, Professor Guilherme Pereira!
  • Postado por: Adolfo Breder
    08 NOV. 2021 às 15:52

    Como leigo da temática da economia, principalmente da MACRO, eu não teria como relatar tão claramente o que este artigo nos auxilia a compreender. Uma aula! Politicamente, percebo um governo que não representa o povo e suas prioridades. Advoga um estado mínimo, terceirizando responsabilidades para quem visa o lucro e não o bem-estar.